13. Januar 2009

Wer von der Arbeitsmarkterholung profitiert hat

Kennzeichnend für die Arbeitsmarktentwicklung der vergangenen Jahrzehnte war die schwierige Lage der sogenannten Problemgruppen: Jüngere, Ältere und Geringqualifizierte wurden immer häufiger arbeitslos. Daran konnten auch zahlreiche teure Arbeitsmarktprogramme nichts ändern. Zumindest für einen Teil der Problemgruppen hat sich dieses Muster im letzten Aufschwung nicht fortgesetzt.

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Ältere. Sie haben es auf dem deutschen Arbeitsmarkt seit jeher schwer. Ihre Arbeitslosigkeit übertrifft die jüngerer Altersgruppen deutlich. Erstaunlich ist, dass dies in anderen Ländern nicht der Fall ist. Dort ist es zumeist umgekehrt: Ältere sind längst nicht so oft arbeitslos wie Jüngere. Nicht zuletzt diese Beobachtung weckt Zweifel an der lange Zeit vertretenen These, dass die Unternehmen in Deutschland einem Jugendwahn verfallen seien, der in der Diskriminierung Älterer münde. Erklärungsbedürftig ist, warum sich deutsche und ausländische Unternehmen in Deutschland in dieser Hinsicht anders verhalten als Unternehmen (darunter auch deutsche) in anderen Ländern. Plausibler als die Diskriminierungsthese ist die Vermutung, dass die Arbeitsmarktprobleme Älterer etwas mit den hierzulande herrschenden Rahmenbedingungen zu tun haben.

Dafür spricht auch eine zweite Beobachtung – nämlich die, dass sich die Arbeitsmarktlage der Älteren seit dem Ende der 90er Jahre wieder verbessert. Mitte der 90er Jahre wurden verschiedene Rentenreformen beschlossen, die z.B. das Rentenzugangsalter für Frauen angehoben und den vorzeitigen Renteneintritt wegen Arbeitslosigkeit erschwert haben. Auch die Abschläge für einen vorzeitigen Rentenbeginn wurden erhöht. Wegen langer Übergangsfristen wurden diese Reformen erst Ende der 90er Jahre wirksam. Die Strategie, den vorzeitigen Abschied aus dem Erwerbsleben weniger attraktiv zu machen, ging auf: Im Jahr 1999 wollten nur 56 Prozent der über 50-Jährigen arbeiten. Im Jahr 2007 stieg dieser Anteil auf 68 Prozent.

Die jahrelange staatliche Subventionierung des vorzeitigen Ausscheidens aus dem Erwerbsleben erwies sich als schwerer Fehler. In der Hoffnung, mit dem Abgang der Älteren Arbeitsplätze für Jüngere frei zu machen, wurden den Sozialversicherungen riesige Lasten aufgebürdet, die von den Beschäftigten bezahlt werden mussten. Die daraus resultierende Verteuerung des Faktors Arbeit hat zur Entstehung von Arbeitslosigkeit beigetragen. Darüber hinaus wurde Älteren der Anreiz genommen, sich nach dem Verlust des Arbeitsplatzes eine neue Beschäftigung zu suchen. Diese Anreizproblematik spiegelt sich in der geringen Konzessionsbereitschaft Älterer wider, sich auf einen neuen Job einzulassen. Erst allmählich ändert sich dies wieder. Allerdings existieren immer noch zahlreiche Anreize zur Frühverrentung, z.B. durch Altersteilzeit oder das „Arbeitslosengeld unter erleichterten Voraussetzungen“ (auch: „58er-Regelung“), das jedoch Anfang 2008 auslief.

Das Argument, der Arbeitsmarkt könne gar keine weiteren Arbeitskräfte verkraften, sticht nicht. Denn der Anteil der älteren Erwerbstätigen an der erwerbsfähigen Bevölkerung stieg seit 1999 von 48 auf 61 Prozent. Die meisten davon fanden einen Job als Arbeitnehmer; der Anteil der abhängig Erwerbstätigen kletterte von 40 auf 52 Prozent. Der reguläre Arbeitsmarkt ist offenbar aufnahmefähiger, als so mancher denkt. Das zeigt auch die Tatsache, dass die Zahl der Teilnehmer an arbeitsmarktpolitischen Maßnahmen unter dem Strich zurückgegangen ist. Zwar befinden sich in jüngster Zeit 67.000 Ältere in 1-Euro-Jobs, doch dafür sank z.B. die Zahl der Älteren in anderen Formen der geförderten Beschäftigung seit 1999 um über 80.000, die der Teilnehmer an Weiterbildungsmaßnahmen noch einmal um 16.000. Die Zahl der Empfänger von Arbeitslosengeld, die nach der „58er-Regel“ dem Arbeitsmarkt nicht mehr zur Verfügung stehen müssen, hat sich in den vergangenen vier Jahren kaum geändert. Mithin hat die Erschwerung der Frühverrentung auch zu einer stärkeren Erwerbstätigkeit Älterer beigetragen.

Insbesondere vom vergangenen Aufschwung haben Ältere stärker als Jüngere profitiert: Während 2007 die Zahl der unter 50-jährigen Arbeitslosen um 16,0 Prozent sank, nahm die der über 50-Jährigen um 17,4 Prozent ab. Bei den über 55-Jährigen war sogar ein Rückgang um 20,2 Prozent zu beobachten. Auch für diese Erholung könnte eine Reform ausschlaggebend gewesen sein. Denn mit Wirkung zum Februar 2006 wurde die maximale Bezugsdauer des Arbeitslosengeldes, die bis dahin für Ältere bis zu 32 Monate betrug, auf höchstens 18 Monate begrenzt. Dadurch rechnete es sich für viele nicht mehr, nach dem Verlust des Arbeitsplatzes erst einmal die Hände in den Schoß zu legen, um dann in den vorgezogenen Ruhestand zu gehen. An dieser Stellschraube wurde jedoch zuletzt wieder gedreht und die Höchstbezugsdauer auf 24 Monate verlängert.

Darüber hinaus ist die nach Auslaufen des Arbeitslosengeldanspruchs gezahlte Arbeitslosenhilfe mit Inkrafttreten der Hartz-IV-Reform zugunsten des Arbeitslosengeldes II abgeschafft worden. Dieses sieht aber im Vergleich zur Arbeitslosenhilfe eine stärkere Anrechnung von Partnereinkommen und Vermögen vor. Insofern ist es für viele ältere Arbeitslose attraktiver, eine neue Beschäftigung auch bei ungünstigen Bedingungen anzunehmen.

Langzeitarbeitslosigkeit. Sie ist ein in Deutschland besonders ausgeprägtes Phänomen. Fast 40 Prozent aller Arbeitslosen sind hierzulande schon über ein Jahr auf Arbeitssuche. Wird die international standardisierte Definition von Arbeitslosigkeit zugrunde gelegt, sind es sogar 57,2 Prozent. Im Vergleich zu anderen Ländern rangiert Deutschland damit auf einem der hintersten Plätze. Ein höherer Wert findet sich nur noch in der Slowakei. Selbst in Frankreich, einem Land mit sonst großen Arbeitsmarktproblemen, gibt es weniger Langzeitarbeitslose. In Schweden liegt der Anteil dagegen unter 20 Prozent, in den USA und in Kanada sogar unter 10 Prozent. Langzeitarbeitslosigkeit ist besonders problematisch, da die Betroffenen weitgehend unabhängig von ihrer formalen Qualifikation oftmals nur noch für Tätigkeiten im Niedriglohnbereich einsetzbar sind. Vorhandene Fähigkeiten und Fertigkeiten erodieren im Laufe der Arbeitslosigkeit, da sie nicht ständig auf dem Laufenden gehalten werden. Im Extremfall gehen sogar grundlegende soziale Kompetenzen verloren wie die Fähigkeit, pünktlich zur Arbeit zu erscheinen. Der Versuch, die Langzeitarbeitslosen durch arbeitsmarktpolitische Weiterbildungsmaßnahmen wieder „aufzubauen“, erweist sich häufig als ein teurer und zudem ineffektiver Weg.

Ähnliches gilt für Menschen mit geringen formalen Qualifikationen. Auch sie sind in der Regel nur für Tätigkeiten im Niedriglohnsektor einsetzbar. Denn die individuelle Produktivität – und damit die Entlohnung – steigt tendenziell mit den Fähigkeiten, die üblicherweise durch formale Abschlüsse dokumentiert sind. Geringqualifizierte sind deutlich häufiger von Arbeitslosigkeit betroffen als Menschen mit besserer Ausbildung. Im Jahr 2005 betrug die Arbeitslosenquote von Personen ohne abgeschlossene Berufsausbildung 26 Prozent und damit fast das Dreifache der Quote von Personen mit einer Lehre (10 Prozent). Akademiker dagegen sind nur zu 4 Prozent arbeitslos.

Diese spezifischen Arbeitsmarktprobleme resultieren aus mehreren Entwicklungen. Erstens sorgt der technische Fortschritt dafür, dass einfache Tätigkeiten in zunehmendem Maße und zu geringeren Kosten von Maschinen übernommen werden können. Zweitens bewirkt die Globalisierung, dass einheimische Arbeitskräfte mit Beschäftigten anderer Ländern konkurrieren müssen – entweder direkt durch Standortkonkurrenz oder indirekt durch Warenimporte. Geringqualifizierte weisen keine speziellen Fähigkeiten auf und müssen in stärkerem Maße über den Lohn konkurrieren, was angesichts der Wettbewerber aus Niedriglohnländern nur wenig Aussicht auf Erfolg bietet. Drittens bewirkt das Niveau der sozialen Sicherung, dass der finanzielle Anreiz, einer gering bezahlten Tätigkeit nachzugehen vergleichsweise gering ist. Diese Faktoren bewirkten, dass vorrangig die Geringqualifizierten in Deutschland von Arbeitslosigkeit betroffen sind.

Langzeitarbeitslose und Geringqualifizierte sind häufig Arbeitslosengeld-II-Bezieher. Bei den Langzeitarbeitslosen ist dies definitionsgemäß wahrscheinlich, da ein Anspruch auf Arbeitslosengeld I in der Regel nur für 12, höchstens aber für 24 Monate besteht. Geringqualifizierte können zwar auch Arbeitslosengeld I bekommen, haben aber häufig nicht lange genug gearbeitet, um einen Anspruch darauf zu besitzen. Oder sie brauchen ergänzende Transfers, um mit der Familie über die Runden zu kommen.

Die Zahl der Arbeitslosengeld-II-Empfänger ohne Job – daneben gibt es Bezieher, die ein geringes Einkommen aufgestockt bekommen – nahm von November 2007 bis November 2008 um rund 280.000 auf 2,1 Millionen ab. Dies entspricht einem Rückgang von 12 Prozent. Insofern haben auch Arbeitslosengeld-II-Empfänger von der Arbeitsmarkterholung profitiert.

Insgesamt verharrte die Zahl der Leistungsempfänger lange Zeit bei rund 5 Millionen. Denn es stieg die Zahl der Erwerbstätigen, die ergänzend Arbeitslosengeld II beziehen, da ihr Erwerbseinkommen nicht den Bedarf deckt. Im Juli 2008 waren knapp 1,4 Millionen Erwerbstätige auf ergänzende Transfers angewiesen, in der Mehrzahl Teilzeitbeschäftigte. Dies waren 500.000 mehr als im September 2005. Erst im Herbst 2008 sank dann die Zahl der ALG-II-Empfänger deutlich.

Regionen. Der Arbeitsmarkt lief in einigen Regionen gut – in anderen hätten die Fortschritte größer sein können. So fehlt in Baden-Württemberg und Bayern mit einer Arbeitslosenquote von jeweils 5 Prozent nicht mehr viel an der Vollbeschäftigung. Ganz anders in den neuen Bundesländern: Hier sind im Durchschnitt rund 14 Prozent der Erwerbspersonen arbeitslos. Die größten Fortschritte im Jahr 2007 konnten ebenfalls in den beiden süddeutschen Ländern verbucht werden. Hier ging die Zahl der Arbeitslosen um jeweils über 20 Prozent zurück. Die geringsten Fortschritte gelangen in Sachsen-Anhalt, dem Saarland und Brandenburg, wo die Arbeitslosigkeit nur um rund 10 Prozent abnahm.

Noch größer als zwischen den Bundesländern sind die Differenzen zwischen den Agenturbezirken. Auf dieser Ebene reicht die Spannbreite der Arbeitslosenquoten von 2,6 Prozent im bayerischen Freising bis zu 18,3 Prozent in Sangerhausen (Sachsen-Anhalt). Das Süd-Ost-Gefälle des deutschen Arbeitsmarktes wird auch hier sichtbar. In 18 der insgesamt 181 Agenturen liegt die Arbeitslosenquote unter 4 Prozent, was faktisch Vollbeschäftigung signalisiert – davon liegen sieben in Baden-Württemberg und elf in Bayern. Die elf Agenturbezirke, in denen die Arbeitslosenquote höher als 15 Prozent ist, befinden sich ausnahmslos in Ostdeutschland. Der Bezirk in Westdeutschland mit der höchsten Arbeitslosigkeit ist Gelsenkirchen, das auf 14 Prozent kommt. Dabei wird im aktuellen Aufschwung die Kluft noch größer. Trotz eines geringen Niveaus der Arbeitslosigkeit konnte diese in den erfolgreichen Regionen im Zeitraum Oktober 2006 bis Oktober 2007 noch einmal deutlich gesenkt werden. So ging in Schwäbisch-Hall und in Memmingen, wo die Arbeitslosenquote rund 3 Prozent beträgt, die Zahl der Arbeitslosen jeweils um ein Drittel zurück. Zwar sank die Arbeitslosigkeit auch in Regionen mit überdurchschnittlichem Niveau, doch erreichte der Rückgang im allgemeinen nicht den Bundesdurchschnitt.

Die meisten neuen Arbeitsplätze entstanden in den großen Städten: In Hamburg und Berlin-Mitte waren es je 20.000, in München 18.000, in Frankfurt 16.000 usw. Dies liegt im Wesentlichen jedoch an der Größe der jeweiligen Bezirke. Bezogen auf den Ausgangswert war das Arbeitsplatz-Wachstum in den eher ländlichen Gebieten am größten: Passau plus 6,6 Prozent, Leer plus 6,1 Prozent, Fulda plus 5,9 Prozent, Deggendorf plus 5,5 Prozent. Größere Städte mit nennenswertem Zuwachs an sozialversicherungspflichtiger Beschäftigung waren Berlin (Mitte), Potsdam, Leipzig, Essen und Dresden. Hier stieg die Zahl der Jobs um deutlich mehr als 3 Prozent. Lediglich vier Agenturbezirke verzeichneten einen Rückgang der Beschäftigung: Gelsenkirchen, Wilhelmshaven, Offenbach und Helmstedt, das an der Verlagerung von Unternehmen in das benachbarte Sachsen-Anhalt leidet, wo Unternehmen noch häufig Subventionen erhalten.