13. Januar 2009

Was unterlassen werden sollte

Nicht weniger wichtig als eine Agenda für noch ausstehende, notwendige Arbeitsmarktreformen ist eine Agenda von Maßnahmen, die unterbleiben sollten, weil sie in die falsche Richtung gehen. Seit dem Jahr 2007 werden verstärkt Initiativen diskutiert, die am Ende den Menschen wieder ein Stück Selbstverantwortung nehmen. Im Gesetzblatt stehen bereits Mindestlöhne für einige Branchen und das verlängerte Arbeitslosengeld I.

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Verlängerte Bezugsdauer beim Arbeitslosengeld I. Mit Wirkung zum Januar 2008 hat die Bundesregierung die Bezugsdauer des Arbeitslosengeldes von maximal 18 auf bis zu 24 Monate erhöht. Damit wurde die Kürzung, die erst 2006 wirksam geworden war, zwar nicht vollständig, aber immerhin zu einem erheblichen Teil rückgängig gemacht. Und das, obwohl die Zahl der Arbeitslosengeldempfänger und der älteren Arbeitslosen stark zurückgegangen ist – die Reform also gewirkt hat. Die erneute Verlängerung wird den Anreiz erhöhen, einen gleitenden Übergang von der Arbeitslosigkeit in die Rente anzustreben. Der Anreiz, sich eine neue Beschäftigung zu suchen und dafür gegebenenfalls auch Konzessionen einzugehen, wird geschwächt. Damit wird der Langzeitarbeitslosigkeit und der Arbeitslosigkeit Älterer Vorschub geleistet.

Einführung von Mindestlöhnen. Besonders kontrovers wird die Einführung von Mindestlöhnen diskutiert. Während die Gewerkschaften und Teile der Bundesregierung einen allgemeinen gesetzlichen Mindestlohn fordern, werden parallel branchenspezifische Mindestlöhne für allgemeinverbindlich erklärt, um so schon einmal Nägel mit Köpfen zu machen. Dabei werden betriebswirtschaftliche Grundwahrheiten einfach ignoriert: Grundsätzlich kann ein Arbeitgeber einem Arbeitnehmer höchstens soviel Lohn zahlen, dass die Arbeitskosten – die neben dem Lohn noch die Arbeitgeberbeiträge zur Sozialversicherung, Unfallversicherungsbeiträge und anderes mehr umfassen – nicht höher als der Ertrag sind, den der Arbeitnehmer mit seiner Arbeit für das Unternehmen erwirtschaftet. Dieser Grundsatz leuchtet unmittelbar ein: Wenn ein Arbeitnehmer mehr kostet als er einbringt, ist der Arbeitsplatz unwirtschaftlich. Jeder verantwortlich handelnde Unternehmer ist gezwungen, den Arbeitsplatz abzubauen, wenn er nicht den Bestand des Unternehmens und damit weitere Arbeitsplätze gefährden will.

Auch das Argument, nur so könne man dafür sorgen, dass die Leute nicht ausgebeutet werden, zieht nicht. Wenn nämlich einem Arbeitnehmer viel weniger gezahlt wird als er einbringt, haben andere Unternehmen einen Anreiz, ihn ebenfalls zu beschäftigen. Dafür müssen sie aber beim Lohn etwas drauflegen. Somit steigt der Lohn, bis er den Ertrag der damit erkauften Arbeitsleistung erreicht.

Für den Mindestlohn heißt das: Wenn der Arbeitnehmer nicht das erwirtschaften kann, was aus dem Mindestlohn an Arbeitskosten resultiert, wird er seinen Arbeitsplatz verlieren. Wie viel ein Arbeitnehmer erwirtschaftet, hängt wiederum von seiner Qualifikation ab. Je niedriger die Qualifikation ist, desto geringer ist der Ertrag und desto höher ist auch die Gefahr, dass die Arbeitskosten damit nicht finanziert werden können. Der Mindestlohn gefährdet somit in erster Linie die Arbeitsplätze der Geringqualifizierten – ausgerechnet jene Gruppe, die es aufgrund von Globalisierung und technischen Fortschritt auf dem Arbeitsmarkt ohnehin schon schwer hat. Gegen diese Logik wenden die Befürworter des Mindestlohns vor allem zwei Argumente ein:

  • Der Mindestlohn schade nicht, da er durch Preissteigerungen für die betroffenen Güter und Dienstleistungen aufgefangen werden könne. Die höheren Preise führen nicht zu einem Rückgang der Nachfrage, da z.B. in Bereichen wie dem Friseurgewerbe billigere ausländische Konkurrenz nicht befürchtet werden muss. Bei persönlichen Dienstleistungen ist es in der Tat kaum vorstellbar, dass jemand zum Haare schneiden von Aachen nach Stettin fährt. Allenfalls Leute in Grenznähe werden ins Nachbarland ausweichen. Übersehen wird bei dieser Argumentation aber, dass es außer der Fahrt ins Ausland durchaus andere Reaktionen auf Preissteigerungen geben kann. So erscheint plausibel, dass Dienstleistungen schlicht weniger in Anspruch genommen werden. Statt alle vier Wochen geht man eben nur noch alle sechs Wochen zum Friseur. In der Folge hat dieser weniger Arbeit und es wird Beschäftigung abgebaut. Kaum von der Hand zu weisen ist auch die Vermutung, dass sich ein Teil der vom Mindestlohn betroffenen Dienstleistung in die Schattenwirtschaft verlagert. Wer schwarzarbeitet, braucht sich um gesetzliche Mindestlöhne keine Gedanken zu machen und ist damit wettbewerbsfähiger als die regulär arbeitenden Kollegen. Letztlich besteht die Möglichkeit, die teurer gewordene menschliche Arbeit durch Maschinen zu ersetzen. Zwar ist nicht jede Dienstleistung der Automation zugänglich, doch auch hier macht der technische Fortschritt nicht vor deutschen Mindestlohngesetzen halt.
  • Die Erfahrungen aus anderen Ländern zeigen – so ist zu hören –, dass der Mindestlohn keine negativen Beschäftigungseffekte habe. Im Vereinigten Königreich – das immer als Musterbeispiel dienen muss – wäre trotz des im Jahr 1999 eingeführten Lohnminimums der Arbeitsmarkt sogar geräumt. Wer genau hinschaut, erkennt aber auch sofort, warum auf der Insel trotz Mindestlohn keine Jobs verloren gehen. Zum einen gibt es Ausnahmeregelungen für Jugendliche – so wird der volle Satz erst mit 22 Jahren fällig. Zum anderen bleiben die Mindestlöhne in fast allen Branchen unter den ohnehin auf dem Markt gezahlten Löhnen: Der Mindestlohn gilt in Großbritannien trotz Erhöhungen von 3,60 auf 5,52 Pfund pro Stunde nicht einmal für 2 Prozent der Erwerbstätigen. Wenn die Mindestlöhne jedoch deutlich über den Marktlöhnen liegen und der Arbeitsmarkt nicht leergefegt ist, geht der Schuss nach hinten los. Dies illustriert das Beispiel Frankreich. Dort bleiben nicht zuletzt die vielen jungen Migranten vom Arbeitsmarkt ausgesperrt, weil sie ihre Löhne nicht erwirtschaften. In der Folge ist in Frankreich die Jugendarbeitslosigkeit mit 18 Prozent doppelt so hoch wie in Deutschland.

Auch wissenschaftliche Untersuchungen über die Beschäftigungswirkung von Mindestlöhnen fördern in dieser Frage keine eindeutigen Erkenntnisse zu Tage. Das ist auch schwierig. Denn ein Mindestlohn ist immer nur ein Mosaikstein im ganzen institutionellen Bild einer Volkswirtschaft. Ein „Rosinenpicken“ ist daher nicht hilfreich. Es ist unsinnig, den britischen Mindestlohn zum Vorbild zu nehmen, auf der anderen Seite aber die Grundzüge des britischen Sozialsystems rundheraus abzulehnen. Das niedrigere Arbeitslosengeld etwa „motiviert“ dort viele, sich schnell wieder eine Stelle zu suchen.

Nicht nur beim Beweis der Beschäftigungsunschädlichkeit kommen die Protagonisten von Mindestlöhnen ins Schwimmen. Auch auf die Frage, wie hoch er sein soll, gibt es verschiedene Antworten. Man müsse davon leben können, heißt es immer wieder. Doch was bedeutet das genau? Interpretiert man das Existenzminimum als den Bedarf, der im Sozialgesetzbuch festgelegt ist, dann muss ein Alleinstehender bei durchschnittlichen Unterkunftskosten über 563 Euro im Monat verfügen können. Um dieses Nettoeinkommen mit einer Erwerbstätigkeit zu verdienen, reicht ein Bruttostundenlohn von 4,10 Euro bei Vollzeit. Arbeitet der Alleinstehende nur in Teilzeit, müsste der Bruttolohn 6,50 Euro in der Stunde betragen. Setzt man das Existenzminimum nicht beim Bedarf an, sondern beim Einkommen, bei dem kein Anspruch mehr auf ergänzendes Arbeitslosengeld II besteht, erhöht sich der benötigte Bruttolohn auf 6,50 Euro bis 10,20 Euro. Für Familien ergeben sich noch höhere Beträge.

Um Bedürftigkeit zu vermeiden, müsste der Mindestlohn – je nach Definition der Bedürftigkeit, je nach Arbeitszeit und je nach Haushaltsgröße – 4,10 Euro bis 14,60 Euro betragen. Das heißt: Es lässt sich überhaupt kein einheitlicher Lohn festlegen, mit dem Bedürftigkeit vermieden werden könnte, da diese maßgeblich auch von Arbeitszeit, Haushaltsgröße und anderen Einkommensquellen abhängig ist.

Der Mindestlohn ist somit als Instrument der Sozialpolitik völlig ungeeignet, mit seiner Hilfe können individuelle Notlagen nicht zielgenau behoben werden. Selbst bei einem Mindestlohn von 8 Euro pro Stunde wären Familien noch auf ergänzende Transfers angewiesen. Es muss also ohnehin immer noch ein System der Mindesteinkommenssicherung im Hintergrund bleiben. Daher ist es effizienter, die Sicherung des Mindesteinkommens von vorneherein in diesem steuerfinanzierten System zu verankern. Das Arbeitslosengeld II löst diese Aufgabe bereits jetzt, indem geringe Erwerbseinkommen aufgestockt werden.

Auch der Blick ins Ausland belegt, dass der Mindestlohn Armut nicht vermeidet – selbst im hochgelobten Großbritannien. Im Gegenteil: In England, Schottland, Wales und Nordirland gelten immerhin 30 Prozent der Bürger als arm, weil sie ein Einkommen von weniger als 60 Prozent des mittleren Pro-Kopf-Einkommens haben. In Deutschland und Österreich dagegen, die auf flächendeckende Mindestlöhne verzichten, sind längst nicht so viele Menschen arm – lediglich 25 Prozent. Und so muss letztlich auch in den Mindestlohnländern der Staat durch Transfers dafür sorgen, dass am Ende mehr Menschen anständig leben können. In England gelten nach Auszahlung von Sozialhilfe etc. noch 19 Prozent der Bürger als arm, in Frankreich 13 Prozent und in den Niederlanden 10 Prozent. (In Deutschland sinkt die Armutsquote so auf 13 Prozent.)

Ausweitung sozialer Transferleistungen. Mit der Erhöhung der Milchpreise Mitte des Jahres 2007, spätestens aber mit der Verteuerung der Energiepreise wurde verstärkt der Vorschlag diskutiert, die Regelsätze beim Arbeitslosengeld II zu erhöhen. Wohlfahrtsverbände und Linkspartei fordern eine Anhebung von gegenwärtig 351 Euro auf über 400 Euro. Dabei hat der Gesetzgeber die Anpassung der Sätze klar geregelt: Alle fünf Jahre wird anhand der Einkommens- und Verbrauchsstichprobe der Konsum der unteren Einkommensschichten ermittelt. Ausgehend von dieser Konsumstruktur wird der Regelsatz berechnet. In der Zwischenzeit wird das ALG II parallel zu den Renten erhöht. Die wiederum folgen – mit Abstrichen – der Lohnentwicklung. Damit ist sichergestellt, dass sich die Transfereinkommen nicht deutlich schneller erhöhen als die Löhne. Wenn dies – z.B. durch die Anhebung der Regelsätze auf 400 Euro – so wäre, dann würden noch mehr ALG-II-Bezieher sagen, „nee, der Job rechnet sich für mich nicht“. Der Anspruchslohn, also der Lohn, den Arbeitslose verlangen, um wieder erwerbstätig zu werden, würde damit steigen. Da aber die Produktivität der Arbeitnehmer unverändert bliebe, würden Arbeitslose seltener eine Stelle bekommen.

Ausweitung öffentlich geförderter Beschäftigung. Arbeitsmarktpolitik in Form von öffentlich geförderter Beschäftigung ist bei der Regierung ein beliebtes Instrument. Dies ist wenig überraschend, da durch solche Maßnahmen die registrierten Arbeitslosenzahlen unmittelbar gesenkt werden. Insbesondere im Vorfeld von Wahlen kann das gewollt sein. Eine Lösung für das Arbeitslosigkeitsproblem ist die faktische Übernahme in den Staatsdienst natürlich nicht. Im Gegenteil, wissenschaftliche Begleitstudien bescheinigen diesen Maßnahmen sogar negative Effekte: Durch die Teilnahme an ABM & Co. werden die Arbeitslosen davon abgehalten, sich einen Job auf dem ersten Arbeitsmarkt zu suchen. Vor diesem Hintergrund wurden die Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen von der Bundesagentur für Arbeit in den vergangenen Jahren völlig zu Recht zurückgefahren. Insofern kommen nur politische Gründe für die Entscheidung der Bundesregierung in Frage, das untaugliche Mittel im Gewande neuer Programme („Kommunal-Kombi“, „Beschäftigungszuschuss“) wiederzubeleben.

Auch die geförderte Beschäftigung für Arbeitslosengeld-II-Empfänger im Rahmen von 1-Euro-Jobs wird nicht so gehandhabt, dass sich positive Eingliederungseffekte ergeben können. Die 1-Euro-Jobs haben durchaus eine Berechtigung. Mit ihnen kann man testen, ob jemand überhaupt arbeiten will. Doch für diese Rolle müssten sie an jene Arbeitslosen vergeben werden, deren Arbeitsbereitschaft von den Fallmanagern der Arbeitsagenturen in Zweifel gezogen werden. Tatsächlich ist das Gegenteil der Fall: 1-Euro-Jobs machen in der Regel die Hilfeempfänger, die sich darauf beworben haben. Deren Arbeitsbereitschaft steht aber gar nicht in Frage. Im Einzelfall können die 1-Euro-Jobs auch dazu dienen, den Arbeitslosen verloren gegangene soziale Kompetenzen wiederzugeben. Aber auch in diesem Fall müssen die Fallmanager individuell entscheiden, ob dieses Instrument geeignet ist.

Re-Regulierung der Zeitarbeit. Der rasante Zuwachs der Zeitarbeit veranlasst Gewerkschaften und Teile der Bundesregierung, einer stärkeren Regulierung das Wort zu reden. Grundidee ist, einerseits einen Mindestlohn zu vereinbaren, andererseits aber auch den „equal-pay“-Grundsatz für alle Zeitarbeitnehmer verbindlich festzulegen. Danach müssen die ausleihenden Betriebe den Zeitarbeitern denselben Lohn zahlen wie ihren Stammbelegschaften – obwohl die gemieteten Kräfte längst nicht so produktiv sein können wie die fest eingestellten Kräfte. Die besondere Regulierung der Zeitarbeit ist auch deshalb nicht gerechtfertigt, weil sie per se nicht prekärer ist als Beschäftigung in anderen Branchen. So gelten für die Zeitarbeit die gleichen Regeln des Teilzeit- und Befristungsgesetzes wie für alle Unternehmen. Verkettete befristete Verträge, die an Überlassungsaufträge geknüpft sind, sind demnach nicht möglich. Auch bei der Kündigung von Mitarbeitern müssen die gleichen gesetzlichen Vorgaben beachtet werden.

Einführung eines bedingungslosen Grundeinkommens. Noch in einem frühen Stadium der Diskussion befindet sich die Konzeption eines Grundeinkommens bzw. Bürgergeldes, das ohne jegliche Bedingung als soziale Grundsicherung an jeden Einwohner gezahlt werden soll. Vorgeschlagen wurden eine ganze Reihe verschiedener Modelle, darunter vom Drogerieunternehmer Götz Werner, von der Landesregierung Thüringen und vom Hamburgischen Weltwirtschafts-Institut. Danach soll jeder Bürger eine bestimmte Summe im Monat erhalten, die einen Großteil der Ansprüche an Sozialleistungen abdeckt. So könnte das Grundeinkommen Arbeitslosengeld, Rente, Bafög, die Sozialhilfe und Anderes ersetzen. Die Höhe des Grundeinkommens liegt den Vorschlägen zufolge bei 600 bis 800 Euro im Monat für Erwachsene, für Kinder entsprechend weniger. Etwas anders ist das Grundeinkommens-Modell der Grünen konzipiert. Hier ist das Grundeinkommen geringer (420 Euro), ersetzt aber nicht die bestehenden Sozialleistungen, sondern kommt obendrauf.

Gemeinsam ist den Vorschlägen, dass ihre Umsetzung enorme Summen kostet. Selbst der Vorschlag der Grünen würde noch mit 400 Milliarden Euro zu Buche schlagen. Am teuersten wäre die Vision von Götz Werner, der am Ende bis zu 1.500 Euro monatlich zahlen möchte. Die Kosten eines solchen Programms würden zwei Drittel des gesamten Inlandsprodukts ausmachen. Auch die Streichung anderer bestehender Sozialleistungen kann die Kosten nicht annähernd kompensieren. Dazu kommt, dass etwa im Falle der Renten bereits rechtlich unangreifbare Ansprüche entstanden sind, die noch in Jahrzehnten auf jeden Fall bedient werden müssen. Finanzierbar wäre die Idee mithin nur mit extremen Steuererhöhungen. Götz Werner etwa möchte die Konsumsteuern erhöhen. Doch diese müssten, um das Grundeinkommen zu finanzieren, in aberwitzige Höhen steigen. Deutschland würde zu einem Land der Schmuggler, das seinen Bedarf zum größten Teil im dann wesentlich niedriger besteuerten Ausland deckt. Die Grünen schlagen eine Finanzierung durch höhere Einkommenssteuern vor. Belastet werden sollen aber ausschließlich höhere Einkommen. Da zur Finanzierung des Grundeinkommens das Aufkommen aus der Einkommenssteuer mehr als verdoppelt werden müsste, würden höhere Einkommen drastische Steuererhöhungen verkraften müssen. Der Anreiz, viel zu leisten und viel zu verdienen, würde damit im Keim erstickt – was auch für weniger Leistungsfähige nicht ohne Folgen bleibt.

Völlig unsicher ist im Ergebnis, wie die Beschäftigungswirkungen einer solchen Reform ausfallen würden. Es ist durchaus möglich, dass in den unteren Einkommensbereichen ein höherer finanzieller Arbeitsanreiz entsteht. Denn alles dazu verdiente Geld schmälert nicht wie heute das ALG II, sondern es kommt „on Top". Auf der anderen Seite gibt es sicher Menschen, denen Freizeit wichtiger ist als der Job. Sie könnten es sich künftig leisten, auf Erwerbseinkommen ganz oder teilweise zu verzichten. Mit hoher Wahrscheinlichkeit kommt es aber bei höheren Einkommen zu negativen Anreizeffekten, denn die höheren Einkommensgruppen sollen ja mit ihren Steuerzahlungen die Grundeinkommen finanzieren.

Abgesehen von der mehr als wackeligen Finanzierung stellt sich die Frage, ob ein bedingungsloses Grundeinkommen überhaupt ein erstrebenswertes Modell ist. Grundsatz der sozialen Marktwirtschaft ist, dass jeder für sich selbst verantwortlich ist. Diejenigen, die diese Verantwortung nicht wahrnehmen können, haben Anspruch auf die solidarische Unterstützung der Gesellschaft – und zwar ohne darauf abzustellen, wer die Schuld an der Notlage trifft. Hilfe erfährt auch der, der selbstverschuldet in Not geraten ist. Die einzige Gegenleistung, die die Gesellschaft einfordert, ist das Bemühen, sich selbst aus der Notlage wieder zu befreien. Damit schützt sich die Gesellschaft vor der Ausbeutung durch jene, die ihre Selbstverantwortung nicht wahrnehmen wollen. Das Grundeinkommen stellt dieses Prinzip auf den Kopf. Geholfen wird jedem, unabhängig davon, ob diese Hilfe gewünscht oder erforderlich ist. Die Selbstverantwortung wird dem Individuum genommen und durch ein staatliches Versorgungsversprechen ersetzt. Mit der Selbstverantwortung geht aber auch Selbstbestimmtheit und die freie Entfaltung der Persönlichkeit verloren. Die Menschen werden zu Abhängigen des allumfassenden Sozialstaats degradiert.