10. August 2010

Standortwettbewerb und staatliches Leistungsangebot

Weil die Globalisierung Kapital und Firmen mobiler gemacht hat, können diese immer leichter abwandern, wenn ihnen etwa die Steuer- oder Sozialabgabenbelastung in einem Staat zu hoch erscheint. Doch spricht vieles dagegen, dass dadurch ein sogenanntes „race to the bottom“ entstanden ist.

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Im Zuge der Globalisierung ist die Mobilität von Finanzkapital und von Unternehmen gestiegen. Das – so die Befürchtung – könnte die Industrieländer in ein „race to the bottom“ zwingen: Weil jedes Land im Rahmen des verschärften Standortwettbewerbs Investitionen auf sich ziehen wolle, würde ein Wettlauf um die niedrigsten Gewinnsteuern und Sozialstandards in Gang gesetzt werden, der dem Staat die Möglichkeit nähme, seine Aufgaben etwa bei Bildung, Infrastruktur und sozialer Sicherung zu erfüllen. Dass es so gekommen ist, lässt sich aber weder theoretisch noch empirisch systematisch belegen.

Wenn man nämlich einbezieht, dass die Unternehmen nicht nur auf die Kostenseite schauen, also auf Steuern und Sozialabgaben, sondern auch auf das, was ihnen der Staat an Rahmenbedingungen zur Verfügung stellt, sieht das Bild schon anders aus. Ein hohes Bildungsniveau, gute Infrastruktur, sozialer Friede und ein verlässliches Rechtssystem fördern die Produktivität und müssen daher gegengebucht werden. Wenn also hohen Abgaben gute staatliche Leistungen gegenüberstehen, wird ein Unternehmen nicht so ohne Weiteres abwandern. Das Preis-Leistungsverhältnis kommt – zu Recht – auf den Prüfstand.

Auch empirisch scheint sich die These vom Abwärts-Wettlauf nur auf den ersten Blick zu bestätigen. Zwar sind die Steuersätze auf Gewinne (und Einkommen) in der Tat in den vergangenen Dekaden stark gesunken. Doch gleichzeitig wurde häufig die Bemessungsgrundlage verbreitert, etwa indem der zu versteuernde Gewinn weniger durch Abschreibungen gemindert werden kann. Hinzu kommt noch ein ordentliches Wachstum der Unternehmensgewinne bis zum Beginn der Finanz- und Wirtschaftskrise. In der Summe haben diese Effekte dazu geführt, dass der Anteil der Gewinnsteuern der Kapitalgesellschaften an der Wirtschaftsleistung und am gesamten Steueraufkommen in der OECD und in der EU nicht gesunken ist, sondern im längerfristigen Vergleich sogar zugenommen hat.

Eine andere kritische These lautet, die Globalisierung erschwere die soziale Umverteilung, weil sie die Fähigkeit des Staates untergrabe, mobiler gewordene Besserverdiener zu besteuern. Tatsächlich hat sich eine gewisse Verschiebung von direkten auf indirekte Steuern ergeben. Zudem scheinen die steigende Armut und Ungleichheit seit Mitte der 1990er Jahre die These zu bestätigen. Aber auch hier relativiert eine differenzierte Betrachtungsweise das Bild: So ist die Ungleichheit der Nettoeinkommen heute nach staatlicher Umverteilung nicht nur deutlich geringer als jene der am Markt erzielten Einkommen. Sie ist auch deutlich weniger gestiegen. Daraus lässt sich schließen, dass das Ausmaß der sozialen Umverteilung nicht abgenommen, sondern seit Mitte der 1990er Jahre eher noch leicht zugenommen hat, selbst wenn es zuletzt hier kleine Abstriche gab. Ebenso zeigt sich bei den Sozialtransfers im Langfristvergleich für Europa keineswegs ein eindeutiger Trend nach unten: Vielmehr sind die Sozialleistungen zum Teil ausgebaut worden. Auch sorgfältige empirische Studien belegen keinen Wettlauf nach unten um Steuern und Sozialausgaben.

Zudem wird übersehen, dass der Standortwettbewerb um mobiles Kapital auch seine guten Seiten hat. Er bringt die Politik eher dazu, Fehler zu vermeiden. Überdies macht er Reformen leichter, weil Politiker Einschnitte in Besitzstände eher vornehmen, wenn sie auf die von außen aufgezwungene Notwendigkeit und die Beispiele anderer Länder verweisen können. Gerade bei Arbeitsmarktreformen – siehe Hartz IV – spielt das eine wichtige Rolle. Denn sie benachteiligen kurzfristig oft wichtige Wählergruppen, führen aber erst längerfristig zum Erfolg auf breiter Front. In der Zwischenzeit droht dem reformwilligen Politiker, wie die Erfahrung zeigt, nicht selten die Abwahl. Wenn Wählern der Weitblick fehlt, ist die Reformscheu der Politik programmiert. Dem wirkt der Standortwettbewerb entgegen. Ein weiterer positiver Aspekt ist zu nennen: Wenn Länder im Wettlauf miteinander überbordende Regulierungen abbauen, Arbeitsanreize stärken und andere investitionsfreundliche Maßnahmen treffen, steht am Ende jeder besser da, weil Wachstum und Beschäftigung überall zunehmen.

Wenn der Anteil der Staatsausgaben am BIP in vielen Ländern gesunken ist, ist das ebenfalls eher positiv zu werten, weil sich der Staat zuvor oft sehr breit gemacht hatte. Denn empirische Studien für die Industrieländer belegen, dass die Konsolidierung der Staatsfinanzen das Wachstum fördern kann – und nicht, wie oft behauptet, zwangsläufig dämpfend auf das Wirtschaftsgeschehen wirkt. Das zeigen auch die Beispiele vieler skandinavischer Länder, die ihre Staatsquoten seit den 1990er Jahren bis vor der Wirtschaftskrise deutlich reduziert und parallel eine gute Wachstums- und Beschäftigungsperformance erreicht haben.

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