13. Januar 2009

Der Anreiz, Arbeitsplätze zu schaffen

Angesichts der noch immer hohen Arbeitslosigkeit in Deutschland liegt die Schlussfolgerung nahe, dass die Arbeitskosten sinken müssen. Ein erheblicher Bestandteil der Arbeitskosten sind die Lohnnebenkosten, die rund 70 Prozent des Direktentgeltes erreichen. Mit einer Senkung der Lohnnebenkosten ließen sich zwei Ziele gleichzeitig erreichen: Einerseits können die Arbeitskosten sinken und mehr Arbeitsplätze entstehen. Andererseits steigt das verfügbare Einkommen der Arbeitnehmer.

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Obwohl es in Tarifverhandlungen um die Erhöhung der Bruttolöhne geht, ist dies für die Unternehmen nicht die entscheidende Größe, die bestimmt, wie viele Arbeitskräfte und wie viele Maschinen in der Produktion eingesetzt werden. Entscheidend ist vielmehr, welche Kosten insgesamt bei der Beschäftigung eines Arbeitnehmers entstehen. Diese Kosten sind weit höher als der Bruttolohn, der auf der Gehaltsabrechnung steht. Denn zum Bruttolohn kommen die Sozialversicherungsbeiträge der Arbeitgeber sowie tarifliche und außertarifliche Zulagen (Urlaubsgeld, Weihnachtsgeld, bezahlter Urlaub usw.) hinzu. Aber auch der Bruttolohn liegt weit höher als das, was letztendlich als verfügbares Einkommen für die Arbeitnehmer verbleibt. Abgezogen werden die Sozialversicherungsbeiträge der Arbeitnehmer und Einkommenssteuern. Das verfügbare Einkommen, der Nettolohn, wird dann noch einmal durch Verbrauchssteuern, Gebühren und Abgaben geschmälert.

Die Abgabenbelastung treibt einen Keil zwischen den Lohn, den der Arbeitgeber zahlen muss und den Lohn, den der Arbeitnehmer erhält. Dies hat gewichtige Folgen. In der Theorie wird der Lohn als Gleichgewichtslohn bezeichnet, dem sich Arbeitsangebot und -nachfrage treffen. Der Arbeitsmarkt wird geräumt, d.h. es gibt weder Arbeitslosigkeit noch Arbeitskräftemangel. Erhöht sich aus irgendeinem Grund z.B. das Arbeitsangebot (etwa weil Personen zugewandert sind), fällt der Lohn, bis Angebot und Nachfrage wieder im Gleichgewicht sind. Der Abgabenkeil sorgt nun dafür, dass Arbeitgeber anders kalkulieren als Arbeitnehmer. Für erstere sind die Arbeitskosten insgesamt der maßgebende Faktor für die Kalkulation, ob zu diesem Preis der Arbeit auch das Arbeitserzeugnis zu verkaufen ist. Die Arbeitnehmer würden, wenn sie die Arbeitskosten brutto gleich netto in der Tasche hätten, den Job vielleicht annehmen. Zum Nettolohn aber nicht. Denn oftmals stellen sie sich mit Arbeitslosengeld und anderen staatlichen Transfers nicht schlechter als mit dem angebotenen Arbeitslohn. Somit wird der markträumende Gleichgewichtslohn nie erreicht und es entsteht Arbeitslosigkeit.

Ein internationaler Vergleich zeigt, dass der Abgabenkeil in Deutschland außerordentlich groß ist und somit ein wichtiger Bestimmungsfaktor für das spezifisch deutsche Arbeitslosigkeitsproblem ist. Denn 52,5 Prozent der Arbeitskosten, die ein Unternehmen aufwenden muss, um einen alleinstehenden Arbeitnehmer zu beschäftigen, landen beim Staat und kommen gar nicht erst beim Arbeitnehmer an. Dieser Wert wird lediglich von Belgien übertroffen. Dabei sind tarifliche und außertarifliche Zulagen sowie Kosten durch arbeitsrechtliche Bestimmungen noch nicht einmal erfasst. Kennzeichnend für die Situation ist auch folgende Beobachtung: Deutschland weist zwar mit rund 43.000 Euro im Jahr die dritthöchsten Arbeitskosten für einen Durchschnittsverdiener auf, liegt bei den Nettoeinkommen aber nur auf Rang 11. Ein Durchschnittsverdiener in den Niederlanden hat netto rund 1.000 Euro im Jahr mehr zur Verfügung als ein Durchschnittsverdiener in Deutschland. Allerdings liegen dessen Arbeitskosten um 4.000 Euro darunter.

Der Befund der extrem hohen Abgabenbelastung in Deutschland beschränkt sich nicht auf alleinstehende Durchschnittsverdiener, sondern gilt für nahezu alle Haushaltstypen. Bei alleinstehenden Geringverdienern mit zwei Dritteln des Durchschnittseinkommens beläuft sich der Abgabenkeil hierzulande auf über 47 Prozent. Wiederum ist die Belastung allein in Belgien noch höher. Beschäftigungspolitisch erfolgreiche Länder wie das Vereinigte Königreich, die USA oder die Niederlande begnügen sich mit deutlich weniger. In den USA liegt die Abgabenlast bei 26 Prozent, in Großbritannien bei 30 Prozent. Ein ähnliches Bild zeigt sich bei Alleinstehenden mit hohem Einkommen. Allein die klassische Alleinverdiener-Familie mit zwei Kindern steht im Abgabenvergleich nicht ganz so schlecht da. Der Abgabenkeil von 36 Prozent wird von einer Reihe von Ländern übertroffen, darunter auch Schweden und Österreich. Gleichwohl bleibt dieser Haushaltstyp über dem Durchschnitt sowohl der OECD als auch der EU. Sobald es indes zwei Erwerbstätige im Haushalt gibt – auch wenn einer davon nur teilzeiterwerbstätig ist –, erreicht die Belastung in Deutschland wieder Höchstwerte.

Das Steuer- und Abgabensystem in Deutschland belastet den Faktor Arbeit außerordentlich stark. Die Folge sind Rationalisierung auf Seiten der Unternehmen und eine geringe Erwerbsbeteiligung auf Seiten der Arbeitnehmer. Es gibt zuwenig Anreize, Arbeitsplätze einzurichten und zuwenig Anreize, seine Arbeitskraft am Arbeitsmarkt anzubieten.

Ein einzelner Schuldiger ist dabei nicht auszumachen. Es ist weniger ein einziger Faktor, der die Belastung in Deutschland so stark in die Höhe treibt, als vielmehr die Gesamtheit der Abgaben. So finanzieren die einzelnen Länder die öffentlichen Aufgaben durchaus aus verschiedenen Quellen. Dänemark etwa hat nur geringe Sozialabgaben, dafür aber eine hohe Steuerbelastung. In den Niederlanden ist es umgekehrt: Während die Sozialversicherungslasten hoch sind, ist die Steuerbelastung niedrig. In Deutschland sind zwar für sich genommen weder Steuern noch Sozialversicherungsbeiträge die höchsten der OECD-Länder, liegen aber beide jeweils in der Spitzengruppe. In der Summe ist die Belastung exorbitant. Vor diesem Hintergrund ist der Vorschlag, die Sozialversicherungslasten durch eine Umfinanzierung mittels Steuern auf mehr Köpfe zu verteilen, wenig hilfreich. Die Belastung würde lediglich auf die Steuerseite verlagert. Der einzig sinnvolle Weg besteht in Leistungsbegrenzungen.

Denn mit der Arbeitslosigkeit sinken nicht nur die Einnahmen, sondern steigen auch die Ausgaben der Sozialversicherungen, wenn die individuellen Leistungen nicht angepasst werden. Da diese vorrangig durch Beiträge, also Lohnnebenkosten, finanziert werden, setzt sich ein unheilvoller Mechanismus in Gang: Hohe Lohnnebenkosten verursachen höhere Arbeitslosigkeit, was wiederum höhere Beiträge und mithin höhere Lohnnebenkosten nach sich zieht. Zwar funktioniert der Mechanismus im Prinzip auch umgekehrt: Bei verbesserter Konjunktur steigen die Einnahmen und sinken die Ausgaben, was zu Beitragssatzsenkungen und mehr Beschäftigung führen kann. Doch leider wecken Überschüsse bei den Sozialversicherungen sogleich Begehrlichkeiten bei Sozial- und Finanzpolitikern. Erstere setzen sich dafür ein, Leistungen auszuweiten; während Letztere danach trachten, die Überschüsse in den Haushalt umzuleiten.

Ein illustratives Beispiel dafür, dass diese Gefahr sehr konkret ist, bietet gegenwärtig die Arbeitslosenversicherung. Das Jahr 2006 schloss die Bundesagentur für Arbeit mit einem Überschuss von 11 Milliarden Euro ab und 2007 wurden erneut Überschusse in Höhe von 6,6 Milliarden Euro erwirtschaftet. Zwar wurde Anfang 2007 der Beitragssatz um 2,3 Prozentpunkte gesenkt und 2008 nochmals um 0,9 Prozentpunkte, aber dennoch fließt viel Geld in neue Ausgabenprogramme und in den Bundeshaushalt. Der „Beschäftigungszuschuss“ ist z.B. eine neue Lohnkostensubvention für ABM-Träger, soziale Betriebe und ähnliche Einrichtungen. Er beträgt 75 Prozent der Lohnkosten zuzüglich einer Qualifizierungspauschale von 200 Euro pro Monat. Beschäftigt werden sollen Arbeitslosengeld-II-Empfänger mit Vermittlungshemmnissen in „zusätzlichen“, d.h. marktfernen, Tätigkeiten. Bis 2010 sollen 100.000 Arbeitslose mit diesem Programm gefördert werden, was Kosten von über 1 Milliarde Euro verursacht. Ein beschäftigungspolitischer Erfolg ist nicht zu erwarten, das haben die Erfahrungen mit den ähnlich konzipierten Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen deutlich gezeigt.

Noch teurer für die Beitragszahler der Arbeitslosenversicherung werden die diversen Bemühungen der Fiskalpolitik, Geld in den Bundeshaushalt umzuleiten. Dafür gibt es bereits jetzt mehrere Ansätze:

  • Den Aussteuerungsbeitrag muss die Bundesagentur bislang an den Bund zahlen. Dabei handelt es sich um eine Strafzahlung in Höhe von rund 10.000 Euro für jeden Arbeitslosen, der vom Arbeitslosengeld I in das Arbeitslosengeld II wechselt. Im Jahr 2006 flossen auf diese Weise 3,3 Milliarden Euro von Nürnberg nach Berlin. Der Aussteuerungsbeitrag wird – möglicherweise auch, weil er verfassungswidrig sein könnte – abgeschafft zugunsten des Eingliederungsbeitrags.
  • Der Eingliederungsbeitrages verpflichtet die Bundesagentur, die Hälfte der Kosten der Programme der aktiven Arbeitsmarktpolitik und der Verwaltungskosten für die Arbeitslosengeld-II-Empfänger zu tragen. Dabei handelt es sich beim Arbeitslosengeld II um eine eigentlich steuerfinanzierte Fürsorgeleistung, mit der die Arbeitslosenversicherung und damit die Bundesagentur für Arbeit nichts zu tun hat. Der Eingliederungsbeitrag wird die Beitragszahler voraussichtlich rund 5 Milliarden Euro im Jahr kosten. Durch neue Ausgabenprogramme werden die Kosten zusätzlich in die Höhe getrieben.
  • In Planung ist darüber hinaus der Erwerbstätigenzuschuss. Dieser soll für Arbeitslosengeld-II-Empfänger gezahlt werden, die erwerbstätig sind, mit ihrem Erwerbseinkommen aber nicht ihren Bedarf erwirtschaften. Bislang wird in solchen Fällen ergänzendes Arbeitslosengeld II gezahlt. Der Erwerbstätigenzuschuss, von dem zu befürchten ist, dass er von der Bundesagentur finanziert werden soll, ersetzt mithin das vom Bund finanzierte Arbeitslosengeld II. Im Grundsatz handelt es sich also nicht um ein Programm für die Arbeitslosen, sondern für die Genesung des Bundeshaushalts. Das Volumen dieser Umfinanzierung könnte etwa 1 Milliarde Euro betragen.