7. Januar 2010

Familienpolitik seit 1950

Die klassische Familie – das verheiratete Ehepaar mit zwei oder mehr Kindern und einer klaren Arbeitsteilung zwischen Mann und Frau – gibt es immer noch. Aber diese Konstellation wird seltener. Immer häufiger ziehen Mütter oder Väter ihre Kinder ohne den Partner oder mit einem neuen Lebensgefährten auf, gehen beide Elternteile arbeiten und kümmern sich dann auch gemeinsam um die Kinder. Die westdeutsche Familienpolitik hat lange Zeit nicht auf diese Entwicklungen reagiert. Nun aber passt sie zunehmend die Rahmenbedingungen an die neuen Verhältnisse an.

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Mit der schrittweisen Einführung eines Kindergelds und eines Steuerfreibetrags begann in den 1950er Jahren die Familienpolitik der Bundesrepublik. Sie orientierte sich am Familienbild der Zeit: Im „Goldenen Zeitalter der Ehe“ galt es als bürgerliches Ideal, wenn der Mann einer Vollzeiterwerbstätigkeit nachging und die Mutter ihre Berufstätigkeit aufgab und sich allein um Haushalt und Kinder kümmerte. Das 1958 eingeführte Ehegattensplitting unterstützte diese Arbeitsteilung. Denn das Einkommen des „Ernährers“ wurde durch zwei geteilt und zu dem entsprechend niedrigeren Steuersatz veranlagt.

In der DDR galt im Gegensatz dazu das in der DDR-Verfassung verankerte Ideal der Gleichberechtigung von Frauen und Männern und das Recht und die Pflicht beider Geschlechter zur Berufstätigkeit. Materiell wurde die Einbindung der Frauen in den Arbeitsmarkt durch den Arbeitskräftemangel forciert, der in Verbindung mit den Kriegsfolgen und den Fluchtbewegungen aus der DDR entstanden war. Im gleichen Jahr, als die Bundesrepublik das Ehegattensplitting einführte, änderte die DDR ihr Lohnsteuersystem, so dass auch verheiratete Frauen auf eine Berufstätigkeit angewiesen waren.

Eine eigenständige Familienpolitik begann in der DDR erst 1965 mit der Verabschiedung des ersten Familiengesetzbuches. Es beinhaltete die Einführung von Kindergeld für kinderreiche Familien, den Ausbau von Kinderbetreuungseinrichtungen und Maßnahmen der Planwirtschaft, wie etwa die zusätzliche Produktion von Haushaltsgeräten oder die Einrichtung von mehr Wäschereien.

Zu Beginn der 1970er Jahre stürzten weltweit die Geburtenraten in den Industriestaaten ab und fielen unter das zur Bestandserhaltung notwendige Niveau von 2,1 Kindern pro Frau. Hintergrund waren verschiedene gesellschaftliche Entwicklungen wie der Trend zur Individualisierung, die Auflösung traditioneller Werte und eine zunehmende Instabilität der Beziehungen. Die Zahl der geschlossenen Ehen sank und die Scheidungsraten stiegen. Flankiert wurde der sinkende Kinderwunsch durch die Verbreitung der Pille, weshalb der Geburtenrückgang auch „Pillenknick“ genannt wird.

Im Westen Deutschlands wurde auf diese Entwicklung familienpolitisch praktisch nicht reagiert. Mit der Bildungsexpansion, die immer mehr Frauen den Zugang zum Abitur und Studium ermöglichte, wurde aber von vielen Frauen das Ideal der nicht berufstätigen Hausfrau in Frage gestellt. Die Berufstätigkeit von Frauen wurde nicht mehr nur als bedauerliche Notwendigkeit für finanziell schlechter gestellte Familien gesehen, sondern von immer mehr Frauen als Wert an sich angestrebt. Externe Betreuungssysteme existierten aber so gut wie nicht.

Kindergartenplätze waren nicht immer verfügbar und boten nur am Vormittag eine Betreuung an. Die Schule endete ebenfalls zur Mittagszeit und die Kinder wurden nicht selten früher nach Hause geschickt, weil der Unterricht ausfiel. Die Aufgabe der Kinderbetreuung wurde aber in der Regel allein der Mutter zugewiesen. Die Vereinbarkeit von Beruf und Familie war damit außerordentlich schwierig und es begann sich eine Schere zwischen kinderlosen, berufstätigen Frauen und Müttern ohne Berufstätigkeit zu öffnen.

In der DDR wurde auf den Pillenknick mit einer Reihe von familienpolitischen Maßnahmen reagiert. Dabei verzichtete die DDR im Gegensatz zu anderen Ostblockstaaten auf das Verbot von Verhütungsmitteln und legalisierte 1972 den Schwangerschaftsabbruch. Statt repressiver Maßnahmen wurde ein Ehekredit für junge Paare eingeführt, bei dem sich die zurückzuzahlende Summe pro Kind reduzierte, der Schwangerschafts- und Wochenurlaub wurde ausgedehnt und die Betreuungsmöglichkeiten für Kinder wurden weiter ausgebaut. Insbesondere der Umstand, dass junge Erwachsene nur über die Gründung einer Familie Zugang zu einer eigenen Wohnung und damit die Möglichkeit zum Auszug aus dem Elternhaus erhielten, führte dazu, dass über 70 Prozent der Frauen ihr erstes Kind bereits vor dem 25. Lebensjahr bekamen. Die Geburtenrate stieg in den 1970er Jahren deutlich über das Niveau der Bundesrepublik. In den 1980er Jahren ging die Geburtenrate jedoch bereits wieder zurück. Es zeigte sich, dass viele Frauen ihre Kinder lediglich früher bekamen, selten jedoch mehr als zwei Kinder.

Mit der Wiedervereinigung galt ab 1990 die westdeutsche Familienpolitik auch für das Gebiet der ehemaligen DDR. In den wirtschaftlich und politisch unsicheren Wendejahren fielen die Geburtenraten in den neuen Bundesländern drastisch ab und haben sich seither dem seit den 1970er Jahren stabilen niedrigen Niveau der alten Bundesländer angenähert. Für Frauen in den neuen Bundesländern gilt nach wie vor das Leitbild der berufstätigen Mutter, die Vereinbarkeit wird hier eher durch den Mangel an Arbeitsplätzen als durch den Mangel an Betreuungsinfrastruktur eingeschränkt. In den alten Bundesländern wird zunehmend das Leitbild der Hausfrau und Mutter durch das der berufstätigen Mutter ersetzt. Parallel dazu wandelt sich das Rollenverständnis der Väter vom Ernährer der Familie hin zum aktiv betreuenden und erziehenden Vater, wobei immer noch die Mutter als Hauptverantwortliche für die Betreuung und Erziehung gesehen wird. Dies drückt sich auch darin aus, dass westdeutsche Mütter in Umfragen am liebsten eine Teilzeittätigkeit ausüben würden, ostdeutsche Mütter hingegen eine Vollzeittätigkeit anstreben.

Die Familienpolitik hat auch angesichts der sich abzeichnenden Herausforderungen des demografischen Wandels und der immer besser ausgebildeten Frauen begonnen, auf diese Entwicklungen zu reagieren. Zunächst wurde eine Ausweitung der Rechte von berufstätigen Müttern angestrebt, der Erziehungsurlaub wurde auf drei Jahre verlängert und dabei das Recht auf Rückkehr an den Arbeitsplatz festgeschrieben. Die finanzielle Unterstützung in dieser Zeit war aber lohnunabhängig und mit umgerechnet etwa 300 Euro im Monat gering. Ab gewissen Einkommensgrenzen entfiel sie ganz. Die Ausweitung des Erziehungsurlaubs und die geringen staatlichen Zuwendungen in Verbindung mit der mangelhaften Kinderbetreuung haben die Vereinbarkeit von Familie und Beruf letztlich nicht verbessert. Mütter entschieden sich oft für zwei Kinder und blieben in der Regel fünf Jahre dem Arbeitsmarkt fern. Anschließend konnten sie aufgrund der Betreuungssituation nur eine Halbtagstätigkeit annehmen, die oft nicht ihren Qualifikationen entsprach. Immer mehr junge Frauen schoben ihren Kinderwunsch daher auf. Die Zahl der kinderlosen Frauen stieg insbesondere unter den Hochqualifizierten in den 1990er Jahren stark an.

Kurz nach der Jahrtausendwende vollzog sich ein Paradigmenwechsel in der Familienpolitik. Wurde zuvor über Ehegattensplitting, Kindergeld und Kinderfreibeträge relativ viel Geld direkt an die Familien umverteilt, so wurde nun der Aufbau einer besseren Betreuungsinfrastruktur in den westlichen Bundesländern angestrebt. Im Jahr 1996 wurde das Recht auf einen Kindergartenplatz festgeschrieben, 2005 wurde der Ausbau der Betreuung für Kinder unter 3 Jahren begonnen. Ende 2008 wurde mit dem Kinderförderungsgesetz (KiföG) vereinbart, dass bis zum Jahr 2013 jedes dritte Kind unter drei Jahren einen Betreuungsplatz haben soll. Dies betrifft fast ausschließlich die alten Bundesländer, da in den neuen Bundesländern aufgrund der DDR-Vergangenheit das Angebot einer flächendeckenden Ganztagsbetreuung von Kindern aller Altersstufen die Regel ist.

Mit der Einführung des Elterngeldes vollzog die Familienpolitik 2007 den Wechsel von einem lohnunabhängigen und relativ geringen Transfer zu einem lohnabhängigen Elterngeld. Seither ersetzt das Elterngeld für zwölf Monate 67 Prozent des zuvor bezogenen Nettolohns. Zwei weitere Monate können vom Partner genommen werden, was die Beteiligung der Väter an der Betreuung fördern soll. Überraschend viele Väter haben sich für diese Option entschieden, so dass die vorgesehenen Finanzmittel aufgestockt werden mussten. Bis zu 30 Wochenstunden sind innerhalb der Elternzeit an Erwerbstätigkeit erlaubt, um eine kontinuierliche, wenngleich eingeschränkte Erwerbstätigkeit zu ermöglichen. Das Recht auf die Rückkehr an den Arbeitsplatz bleibt wie bisher für drei Jahre erhalten, nach dem ersten Lebensjahr des Kindes entfällt aber das Elterngeld. Dies soll eine frühe Rückkehr der Frauen an den Arbeitsplatz fördern.

Daneben versucht die derzeitige Familienpolitik, den Eltern mehr Zeit für die Familie zu ermöglichen. Haushaltsnahe Dienstleistungen können deshalb stärker von der Steuer abgesetzt werden. Ähnliches gilt für die Kosten der Kinderbetreuung. Weitere Maßnahmen wie zinsgünstige Darlehen für Familien werden diskutiert. In den kommenden Jahren wird sich zeigen, ob die Kinderbetreuung tatsächlich flächendeckend ausgebaut wird und ob dabei die Qualität nicht auf der Strecke bleibt. Auch wird sich zeigen, ob die Ausgestaltung des Elterngelds dazu führt, dass sich Vater und Mutter gleichermaßen um den Nachwuchs kümmern. Wesentlich bei der Umsetzung einer guten Vereinbarkeit von Beruf und Familie ist auch die Haltung der Unternehmen. Letztlich sind sie mit ihren Angeboten zu flexiblen Arbeitszeiten, Arbeitsmöglichkeiten von Zuhause aus und einer entsprechenden Führungskultur konkret für die Schaffung einer familienfreundlichen Arbeitswelt zuständig.

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