13. Januar 2009

Der Anreiz, eine Beschäftigung aufzunehmen

Wenn Arbeitslose eine Beschäftigung suchen und ein Angebot erhalten, dann machen sie – bewusst oder unbewusst – eine Rechnung auf: Wenn das Angebot angenommen wird, steht auf der Habenseite künftig ein Erwerbseinkommen. Auf der anderen Seite steht die verloren gegangene arbeitsfreie Zeit sowie die vergebene Chance, eine noch besser bezahlte Tätigkeit zu finden. Es gibt ein ganzes Bündel von Faktoren, die letztlich verhindern, dass Arbeitslose so schnell wie möglich ins Berufsleben zurückkehren. Die beiden wichtigsten sind die Bezugsdauer für das Arbeitslosengeld und Sonderregelungen bei Hartz IV.

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Bezugsdauer des Arbeitslosengeldes. Wenn Arbeitslose eine Beschäftigung aufnehmen, geht gegebenenfalls der Anspruch auf Lohnersatzleistungen verloren. Die Lohnersatzleistung – in Deutschland das Arbeitslosengeld – ist aus Sicht des Einzelnen ein Einkommen, für das keine Gegenleistung zu erbringen ist. Wer Arbeitslosengeld bezieht, muss später keineswegs höhere Beiträge zahlen. Finanzielle Konsequenzen gibt es nicht. Ein Arbeitsangebot wird daher nur angenommen, wenn die Rechnung unter dem Strich ein Plus ergibt. Der Lohn muss höher sein als die Einbußen, die mit der Arbeitsaufnahme verknüpft sind. Hohe Lohnersatzleistungen beeinflussen diese Rechnung – sie erhöhen die Kosten der Arbeitsaufnahme. Je höher das Arbeitslosengeld ist, auf desto mehr muss ein Arbeitsloser verzichten, wenn er eine Arbeit aufnimmt. Das bedeutet, dass bei manchen Arbeitsangeboten die Rechnung anders ausfällt, wenn der Wegfall des Arbeitslosengeldes einbezogen wird. Allein die Existenz des Arbeitslosengeldes sorgt dafür, dass manche Arbeitsangebote nicht angenommen werden, die Arbeitssuche fortgesetzt wird und die Arbeitslosigkeit andauert. Eine längere Arbeitslosigkeit bedeutet auch immer, dass das durchschnittliche Niveau der Arbeitslosigkeit höher ist.

Keine Lösung ist es jedoch, die Arbeitslosenversicherung abzuschaffen. Denn das Arbeitslosengeld hat auch positive Wirkungen. So sorgt es dafür, dass Arbeitnehmer überhaupt bereit sind, eine Beschäftigung in jungen Unternehmen in risikoreichen Branchen anzunehmen. Andernfalls müssten solche Unternehmen, da sie ein höheres Beschäftigungsrisiko aufweisen, zur Kompensation höhere Löhne zahlen, was den Markteintritt erschweren würde. Außerdem können Arbeitnehmer durch eine längere Suche einen Arbeitsplatz finden, der besser zu ihren individuellen Fähigkeiten passt, was sich positiv auf die Produktivität auswirkt.

Trotzdem verursacht das Arbeitslosengeld Arbeitslosigkeit. Untersuchungen haben ergeben, dass für die negative Wirkung weniger die zu hohe Lohnersatzrate, also die Höhe des monatlichen Arbeitslosengeldes verantwortlich ist, sondern vielmehr die Bezugsdauer. Es muss daher überraschen, dass der Gesetzgeber ausgerechnet in diesem Punkt zu Großzügigkeit neigt. Mitte der 80er Jahre wurde die Bezugsdauer, die zuvor einheitlich maximal 12 Monate betrug, für ältere Arbeitslose in mehreren Stufen stark ausgedehnt. Hintergrund dieser Maßnahme war indes eine fiskalische Überlegung: Das Arbeitslosengeld wird von der durch Beiträge der Beschäftigten finanzierten Arbeitslosenversicherung getragen. Die im Anschluss seinerzeit gezahlte Arbeitslosenhilfe bzw. Sozialhilfe musste dagegen vom Bund bzw. den Kommunen bezahlt werden. Mit der Verlängerung der Bezugsdauer verblieben mehr Arbeitslose im Arbeitslosengeld, was dem Bund viel Geld sparte, da er nicht mehr so viel für die Arbeitslosenhilfe aufwenden musste. Das Resultat war aber nicht nur eine kurzfristige fiskalische Entlastung des Bundes, sondern ein veritables Arbeitsmarktproblem Älterer. Da sie lange das vergleichsweise hohe Arbeitslosengeld erhielten – 60 bis 70 Prozent des Nettolohnes –, strebten ältere Arbeitslose häufig nicht die schnelle Rückkehr in den Beruf an. Vielmehr planten sie, nach Ausschöpfung des Arbeitslosengeldes die – gegebenenfalls vorgezogene – Altersrente zu beantragen. Im Ergebnis war die Konzessionsbereitschaft Älterer für die Aufnahme einer neuen Beschäftigung äußerst gering, womit auch ihre Arbeitsmarktchancen schwanden. Erst die Rentenreformen Mitte der 90er Jahre, die aufgrund langer Übergangsfristen erst ab dem Jahr 2000 wirksam wurden, konnten den Trend umkehren.

Mehr als hilfreich war auch die Entscheidung der rot-grünen Bundesregierung, die seinerzeit auf bis zu 32 Monate ausgedehnte Bezugsdauer mit Wirkung zum Jahresbeginn 2006 auf maximal 18 Monate zu kürzen. Zusammen mit der Hartz-IV-Reform, die die Arbeitslosenhilfe faktisch abschaffte, ergab sich für ältere Arbeitslose ein deutlich verbesserter Anreiz, eine Beschäftigung aufzunehmen – selbst wenn sie dafür umziehen, den Beruf wechseln oder sich mit einem geringeren Lohn zufrieden geben müssen. Dies zeigte auch Wirkung: Zwischen September 2005 und September 2007 sank die Zahl der Arbeitslosengeld-I-Empfänger um 39 Prozent. Demgegenüber veränderte sich die Anzahl der Arbeitslosengeld-II-Empfänger kaum, hier konnte nur ein Rückgang von 3 Prozent festgestellt werden. Die Zahl der Arbeitslosen über 55 Jahre ging mit 20 Prozent sogar etwas stärker zurück als die Arbeitslosigkeit insgesamt (-16 Prozent). In der Folge sanken die Ausgaben für Arbeitslosengeld 2006 um über 4 Milliarden Euro, im Jahr 2007 sind weitere 6 Milliarden Euro eingespart worden. Dadurch wurde eine weitere Senkung des Beitragssatzes von 4,2 auf 3,3 Prozent des Bruttolohns möglich, der zu neuer Beschäftigung führt.

Als fatal dürfte sich deshalb ein neuerlicher Schwenk erweisen; die Bezugsdauer wurde zum Januar 2008 wieder verlängert. Der Langzeitarbeitslosigkeit und der Frühverrentung wird so Vorschub geleistet, während auf die Versichertengemeinschaft unabsehbare Kosten zukommen. Zu Buche schlagen nicht nur die direkt anfallenden Kosten, die auf rund 1 Milliarde Euro jährlich geschätzt werden. Erhebliche Mehrkosten dürften anfallen, weil die Arbeitslosen ihr Verhalten ändern und länger arbeitslos bleiben. Unberücksichtigt bleiben auch Kosten, die dadurch entstehen, dass sich im Verlaufe langer Arbeitslosigkeit das Humankapital der Arbeitslosen entwertet.

Dass die Bundesregierung diese Einwände nicht berücksichtigt, begründet sie mit drei Argumenten, die sich bei näherer Betrachtung als nicht stichhaltig erweisen:

  • Den Arbeitnehmern müsse die Angst vor dem sozialen Abstieg genommen werden. Tatsächlich ist sozialer Abstieg eng mit langer Arbeitslosigkeit verbunden. Daran ändert aber weder eine längere Dauer der Arbeitslosengeldzahlung noch ein höheres Arbeitslosengeld II etwas. Die wirkungsvollste Strategie gegen soziale Ängste ist ein Arbeitsmarkt, der Chancen auf neue Beschäftigung bietet. Genau dies wird aber durch die Verlängerung der Bezugsdauer torpediert.
  • Die Arbeitsmarktchancen Älterer seien schlechter, also brauchen sie auch mehr Unterstützung. Tatsächlich führt die Bevorzugung Älterer beim Arbeitslosengeld dazu, dass sie beim Lohn und bei den übrigen Arbeitsbedingungen weniger Konzessionsbereitschaft an den Tag legen. Durch diese Anreize, dem Arbeitsmarkt fernzubleiben, wird das Arbeitsmarktproblem Älterer erst hervorgerufen. Vor dem Hintergrund der demografischen Entwicklung kann sich Deutschland aber ein Wegsubventionieren Älterer vom Arbeitsmarkt immer weniger leisten.
  • Die längere Bezugsdauer für Ältere sei gerecht, da diese auch länger eingezahlt haben. Dieses Argument verkennt den Charakter der Arbeitslosenversicherung. Diese ist, anders als die Rentenversicherung, kein Sparvertrag, der eine Garantie auf künftige Einkommen bietet. Vielmehr handelt es sich um eine Risikoversicherung, wie z.B. auch die Krankenversicherung. Diese zahlt auch keine Schönheitsoperation als Bonus nach 20 Jahren ohne Krankheit. Wer lange Zeit einbezahlt hat, der hat auch lange Zeit den resultierenden sozialen Schutz genossen – unabhängig davon, ob der Schadensfall Arbeitslosigkeit eingetreten ist oder nicht. Insofern ist die längere Bezugsdauer für Ältere und/oder langjährig Versicherte keine Lösung eines Gerechtigkeitsproblems, vielmehr schafft sie selbst eine Ungerechtigkeit.

Hartz IV. Mit der Hartz-IV-Reform im Jahr 2005 ist die soziale Grundsicherung grundlegend umgestaltet worden. Ein wesentlicher Fortschritt gegenüber dem Status quo ante bestand in der Abschaffung der Arbeitslosenhilfe, einer wenig gelungenen Mischung aus steuerfinanzierter Fürsorgeleistung und Lohnersatzleistung. Zudem stand sie neben der Sozialhilfe, die gänzlich anders finanziert und organisiert war, aber dem gleichen Zweck diente. Ob Arbeitslose Arbeitslosen- oder Sozialhilfe erhielten, hing lediglich von der Frage ab, ob sie zuvor einen Anspruch auf Arbeitslosengeld hatten. Somit bestand auch ein starker Anreiz, Arbeitslose in das jeweils andere System zu verweisen, um sich der Finanzierungslasten zu entledigen. Das Arbeitslosengeld II ist demgegenüber konsequent steuerfinanziert und bedarfsorientiert.

Trotz dieser Fortschritte liegt das Kernproblem des deutschen Arbeitsmarktes unzweifelhaft noch immer im Bereich der Empfänger des Arbeitslosengeldes II. Während die Zahl der Arbeitslosengeld-I-Empfänger auf unter 1 Million gesunken ist, leben immer noch knapp 5 Millionen Menschen vom Arbeitslosengeld II. Dazu kommen noch einmal knapp 2 Millionen Empfänger von „Sozialgeld“, das nicht-erwerbsfähigen Angehörigen von Arbeitslosengeld-II-Empfängern zusteht. Selbst wenn berücksichtig wird, dass viele Arbeitslosengeld-II-Empfänger nicht als arbeitslos klassifiziert sind, z.B. weil sie wegen der Betreuung kleiner Kinder dem Arbeitsmarkt nicht zur Verfügung stehen, so belegen diese Zahlen doch den Handlungsdruck. Das System Hartz-IV fördert offenkundig die Aufnahme einer Beschäftigung nicht genug.

Um eine Erklärung dafür zu finden, warum das so ist, muss man etwas tiefer in die Materie einsteigen. Die Höhe des Arbeitslosengeldes II ist abhängig vom Bedarf des Haushaltes bzw. der „Bedarfsgemeinschaft“. Eine Bedarfsgemeinschaft bilden Personen, von denen erwartet werden kann, dass sie wirtschaftlich füreinander einstehen, z.B. Ehepaare und nichteheliche Lebensgemeinschaften. Im Einzelfall ist es für die Behörden allerdings sehr schwer, die Existenz einer Bedarfsgemeinschaft nachzuweisen. Das Arbeitslosengeld II besteht aus den Regelleistungen für die Bedarfsgemeinschaftsmitglieder sowie der Erstattung der Kosten der Unterkunft. Letztere sind regional und einzelfallbezogen recht unterschiedlich. In der Sozialhilfe, die schon vor der Hartz-IV-Reform die Kosten der Unterkunft trug, lagen sie im früheren Bundesgebiet im Jahr 2003 bei gut 300 Euro für einen Alleinstehenden. Das Bundesministerium für Wirtschaft und Arbeit veranschlagte die Kosten für Miete und Heizung in seinen Beispielrechnungen aus dem Jahr 2005 auf 317 Euro. Ein Bericht der Bundesagentur für Arbeit (BA) vom Oktober 2006 kam für Westdeutschland auf rund 230 Euro. Die Statistik der BA weist für März 2007 einen Durchschnittsbetrag von 253 Euro aus. Dieser wird allerdings durch Fälle nach unten gedrückt, in denen das ALG II gemindert wurde oder keine Leistungen gezahlt wurden, weil z.B. Besitzer von Eigenheimen keine Mietaufwendungen erstattet bekommen. Somit bestehen je nach Untersuchung und Berichtskreis deutlich voneinander abweichende Schätzungen über die Unterkunftskosten.

Zusätzlich zu diesen Leistungen kann ein Anspruch auf den „befristeten Zuschlag“ gemäß Paragraph 24 Sozialgesetzbuch II bestehen. Dieser soll den Übergang vom Arbeitslosengeld I zum Arbeitslosengeld II abfedern, er beträgt im ersten Jahr des ALG-II-Bezugs zwei Drittel des Unterschiedes beider Leistungen und wird bei 160 Euro monatlich pro Erwachsenen zuzüglich 60 Euro pro Kind gedeckelt. Eine Familie mit zwei Kindern könnte demzufolge mit einem befristeten Zuschlag von maximal 440 Euro rechnen. In der Praxis dürfte diese Höchstgrenze bei größeren Haushalten nur in seltenen Fällen erreicht werden: Erst bei einem Bruttoeinkommen an der Bemessungsgrenze von 5.250 Euro (2007: Westdeutschland) resultiert ein maximales Arbeitslosengeld I von 2.284 Euro, was einen befristeten Zuschlag von etwa 470 Euro ergäbe, wenn da nicht die Begrenzung auf 440 Euro wäre. Im zweiten Jahr des ALG-II-Bezuges wird der befristete Zuschlag halbiert, im dritten Jahr fällt er ganz weg.

Der Bedarf markiert die Summe, die der Bedarfsgemeinschaft als Einkommen zur Verfügung stehen muss. Sie ist nicht gleich der ALG-II-Zahlung, da Einkommen aus anderen Quellen in der Regel auf den Anspruch angerechnet werden. Kindergeld und Unterhaltszahlungen mindern z.B. den ALG-II-Anspruch in gleicher Höhe. Anrechnungsfrei bleibt indes das Elterngeld. Gesondert geregelt ist die Anrechnung von Erwerbseinkommen. Da der Gesetzgeber einen Anreiz schaffen wollte, sich einen Teil des benötigten Gelds selbst zu verdienen, werden Löhne und Gehälter nur zu Teilen angerechnet. Dadurch erhält das ALG II den Charakter eines Kombi-Einkommens. Niedrige Erwerbseinkommen werden zumindest soweit aufgestockt, dass den Arbeitnehmern im Vergleich zum Arbeitslosengeld kein finanzieller Nachteil entsteht. Ansonsten würde auch jede Motivation arbeiten zu gehen schwinden. Somit wird erreicht, dass selbst niedrigste Löhne zu einem existenzsichernden Einkommen führen. Durch weitere Stellschrauben wird zudem darauf hingewirkt, dass derjenige, der arbeitet, sich besser stellt als der Nur-ALG-II-Bezieher. In der Kombination mit Transfers erreichen Bezieher niedriger Stundenlöhne durchaus auskömmliche Einkommen.

Dabei wird das Erwerbseinkommen gestaffelt angerechnet. Die ersten 100 Euro Bruttoeinkommen bleiben gänzlich anrechnungsfrei; darüber hinaus gehendes Einkommen bis 800 Euro zu 20 Prozent. Wer mehr verdient, darf von jedem Euro zwischen 800 und 1.200 Euro dann nur noch 10 Prozent behalten. Bei Hilfebedürftigen mit Kindern verschiebt sich die Höchstgrenze auf 1.500 Euro brutto im Monat. Im Ergebnis wird das ALG II mit steigendem Bruttoeinkommen abgeschmolzen.

Aus diesem System erwachsen jedoch verschiedene Anreizprobleme:

  • Da der befristete Zuschlag an den Anspruch auf Arbeitslosengeld gekoppelt ist, fällt er bei Überschreiten der Einkommensgrenze, bis zu der ergänzendes ALG II gezahlt wird, ersatzlos weg. Im Extremfall sinkt das verfügbare Einkommen bei einer marginalen Bruttolohnerhöhung um mehrere hundert Euro ab. Daraus entsteht ein starker Anreiz, die Grenze der Hilfebedürftigkeit nicht zu überschreiten, zumindest so lange Anspruch auf den befristeten Zuschlag besteht.
  • Wenn ALG-II-Empfänger arbeiten gehen, müssen sie sich nicht nur damit abfinden, dass ihnen das Arbeitslosengeld gekürzt wird. Sie müssen auch Sozialabgaben und – ab einer gewissen Grenze – Steuern entrichten. Der Nettozuwachs des Gesamteinkommens bleibt deshalb deutlich hinter dem Bruttozuwachs zurück – das demotiviert. Man könnte zwar das ALG II bei Aufnahme einer Arbeit ungekürzt weiterzahlen. Der Öffentlichkeit wäre das aber kaum vermittelbar, wenn selbst durchschnittliche Einkommen noch mit ergänzenden Fürsorgeleistungen aufgestockt werden. Außerdem würden auf den Bundeshaushalt neue Milliardenausgaben zurollen. Zudem müssen die Empfänger von Fürsorgeleistungen dann damit rechnen, dass sie zu Einkommenssteuerzahlungen herangezogen werden. Schon im gegenwärtigen System erhält eine Alleinerziehende mit einem Kind und 1.500 Euro Bruttomonatseinkommen 110 Euro ergänzendes ALG II. Sie muss auf der anderen Seite aber 132 Euro Einkommenssteuer entrichten – ein solches System kann nicht effizient sein.
  • Die Systematik des Erwerbsfreibetrags sorgt dafür, dass Teilzeiteinkommen stark bevorzugt werden. Die ersten 100 Euro Bruttoverdienst werden überhaupt nicht durch Abgaben oder Transferentzug belastet. Auf einem Einkommen von 200 Euro lasten schon 40 Prozent implizite „Besteuerung“. (Die ersten 100 Euro darf man komplett behalten, die folgenden zu 20 Prozent – also 20 Euro; 80 Euro bekommt der Staat in Form von eingespartem ALG II. Diese 80 Euro bezogen auf die 200 verdienten machen 40 Prozent aus.) Im weiteren Verlauf – also mit höherem Einkommen – wächst dieser Satz an bis zu einem Höchstsatz von 82 Prozent; er wird bei 1.700 Euro Bruttoeinkommen erreicht.

Ein Beispiel kann die Relevanz dieses Problems verdeutlichen: Eine Alleinerziehende mit einem Kind und 400 Euro Bruttomonatseinkommen aus einem Minijob verfügt über 1.204 Euro Einkommen. Mit einer Vollzeiterwerbstätigkeit und 1.700 Euro Bruttoeinkommen sind es nur 150 Euro mehr. Wird ein Stundenlohn von 10 Euro brutto unterstellt, beträgt der Zeitaufwand im Minijob 40 Stunden und in der Vollzeiterwerbstätigkeit 170 Stunden. Die Differenz der Arbeitszeit von 130 Stunden und die Differenz des verfügbaren Einkommens entspricht einer Nettoentlohnung pro Arbeitsstunde von 1,15 Euro. Mit Vollzeitarbeit die Hilfebedürftigkeit zu beenden, ist vor diesem Hintergrund nur wenig attraktiv. In der Folge sind über 60 Prozent der Erwerbstätigen, die ergänzendes ALG II beziehen, lediglich teilzeitbeschäftigt.

Hintergrund: Demografie und Arbeitslosigkeit

Nicht wenige Beobachter des Arbeitsmarktes vertreten die Auffassung, dass sich das Arbeitslosenproblem spätestens dann von selbst erledigen wird, wenn aufgrund der demographischen Entwicklung die Anzahl verfügbarer Arbeitskräfte stark zurückgeht. Tatsächlich wird das Erwerbspersonenpotenzial deutlich sinken, sobald die geburtenstarken Jahrgänge aus den 50er und 60er Jahren in Rente gehen. Im Jahr 2050 wird die Zahl der Personen im erwerbsfähigen Alter um rund 10 Millionen geschrumpft sein. Auch Zuwanderung und die Erhöhung der Erwerbsbeteiligung können den Rückgang nicht ausgleichen. Dass dies jedoch nicht automatisch zum Verschwinden der Arbeitslosigkeit führen muss, liegt an mehreren Gründen:

  • Mismatch: Schon zum gegenwärtigen Zeitpunkt wird die Arbeitslosigkeit dadurch hervorgerufen, dass Arbeitslose und offene Stellen nicht zueinander passen. Die Wirtschaft hat einen hohen Bedarf an Fachkräften, aber viele Arbeitslose haben keine Berufsausbildung, eine Berufsausbildung, die nicht nachgefragt wird, oder die berufliche Qualifikation wurde durch lange Phasen der Arbeitslosigkeit entwertet. Der Fachkräftemangel hilft den Arbeitslosen in doppelter Hinsicht nicht: Einerseits können sie die offenen Stellen nicht besetzen und andererseits leiden sie darunter, wenn aufgrund fehlender Fachkräfte Aufträge nicht bearbeitet werden, die eigentlich auch für sie Beschäftigung schaffen können.
  • Sozialsysteme: Eine der Ursachen von Arbeitslosigkeit besteht in dem Abgabenkeil zwischen Arbeitskosten und Nettolöhnen. Dieser Abgabenkeil wird zu einem großen Teil durch die Beiträge zu umlagefinanzierten sozialen Sicherungssystemen erzeugt. Die demographische Entwicklung sorgt dafür, dass sich der Finanzbedarf dieser Sicherungssysteme erhöht, während die Einnahmebasis zurückgeht. Der Abgabenkeil wird also größer werden und verstärkt Arbeitslosigkeit verursachen.